Brüssel will schnellen EU-Beitritt der Ukraine, Berlin nicht | ABC-Z

Als der ukrainische Präsident vorige Woche gefragt wurde, ob er weiterhin auf ei­nen EU-Beitritt im nächsten Jahr poche, war seine Antwort eindeutig. „Es stimmt, dass wir eine Mitgliedschaft im Schnellverfahren wollen“, erwiderte Wolodymyr Selenskyj. Neben ihm stand die EU-Kommissionspräsidentin. Deren Antwort war weniger klar. Sie verstehe ja, sagte Ursula von der Leyen, dass für Kiew ein festes Datum wichtig sei, auch wenn das von euro­päischer Seite nicht gehe. „Das Datum, das ihr Euch setzt, ist euer Maßstab.“

Das klang wie eine Abfuhr, obwohl es nicht so gemeint war. Von der Leyen steckt in einem engen Korsett. Zahlreiche Mitgliedstaaten haben deutlich gemacht, dass sie an dem gewohnten Ansatz festhalten wollen: Ein Staat kann erst beitreten, wenn er alle Bedingungen erfüllt und den gesamten Rechtsbestand der Union übernommen hat.

„Merits-based“, heißt das in Brüssel, leistungsorientiert. Doch will die Kommissionspräsidentin dieses Vorgehen ändern. Seit Wochen erwägt sie intern eine andere Lösung. Demnach sollen Beitrittskandidaten der Union schon beitreten dürfen, wenn sie ein Minimum von Auflagen einhalten. Allerdings wäre es eine Mitgliedschaft ohne volle Rechte.

Die F.A.Z. hat Anfang Januar erstmals über diese Überlegungen berichtet, später zogen andere Medien nach. Inzwischen gibt es eine Debatte in Brüssel – aber immer noch keinen offiziellen Vorschlag. Die Kommission tastet sich langsam vorwärts. Es wurde ein Strategiepapier dazu erstellt, das nur wenige kennen.

Die für Erweiterung verantwortliche Kommissarin Marta Kos hielt Mitte Fe­bruar eine Rede in Tallinn, in der sie erstmals Argumente für einen Strategiewechsel darlegte. Intern versucht sie nun, einzelne Mitgliedstaaten zu überzeugen. In den baltischen Staaten war das eher ein Heimspiel. Wenn sie an diesem Mittwoch und Donnerstag in Berlin ist, um mit Vertretern von Regierung und Bundestag zu reden, wird sie es schwerer haben.

Schließlich hat Bundeskanzler Friedrich Merz einen Beitritt der Ukraine zum 1. Januar nächsten Jahres schon ausgeschlossen. „Es geht nicht“, sagte er Ende Januar. Alle Mitglieder müssten zuerst die Kopenhagener Kriterien erfüllen, die 1993 vom Europäischen Rat festgelegt worden waren. Sie müssen eine stabile demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, eine funktionsfähige Marktwirtschaft und die Fähigkeit nachweisen, alle Verpflichtungen aus einer Mitgliedschaft zu erfüllen, von der Übernahme der politischen Ziele bis hin zur Umsetzung europäischen Rechts. „Die Prozesse dauern in der Regel einige Jahre“, so Merz.

Doch muss das nicht das letzte Wort sein. Zum einen soll der 1. Januar 2027 immer noch als Beitrittsdatum im 20-Punkte-Friedensplan stehen, über den die USA, die Ukraine und Russland verhandeln. Selenskyj besteht darauf, und er weiß Washington dabei auf seiner Seite.

Der ukrainische Präsident glaubt, dass er ein Referendum über notwendige Gebietsabtritte an Moskau nur gewinnen kann, wenn er den Bürgern eine klare Perspektive für die Verankerung in der EU bieten kann – wo schon der Weg in die NATO versperrt ist. Ohne Datum, so hat er es vorige Woche beim Gedenken an den vierten Jahrestag des russischen Überfalls gesagt, werde Wladimir Putin alles tun, um die EU zu spalten und eine Aufnahme der Ukraine zu verhindern.

Zum anderen blickt die EU-Kommission mit ihrem Plan, die Beitrittsmethode fundamental zu überholen, nicht bloß auf die Ukraine. So ist Nordmazedonien schon seit 2005 Kandidat, aber immer noch nicht viel weitergekommen. Montenegro verhandelt seit 2012, Serbien seit 2014. Dass es so langsam ging, lag nicht allein an diesen Staaten, sondern auch an Blockaden in der EU.

Derweil haben sich Russland und China massiv in der Region eingemischt, um das politische Vakuum für sich zu nutzen. Es gebe eine zunehmende Spannung, sagte die Kommissarin Kos in ihrer Grundsatzrede, „zwischen der Zeit, die für die Anwendung eines glaubwürdigen, leistungsorientierten Ansatzes erforderlich ist, und dem wachsenden Druck von externen Akteuren auf un­sere Kandidaten – einem Druck, der darauf zielt, die politischen Kosten für das Voranschreiten auf ihrem EU-Weg zu erhöhen“.

Deshalb gibt es in der EU-Kommission schon seit Längerem Zweifel daran, ob die bisherige Methode noch trägt. Immerhin befinden sich jetzt Montenegro und Al­banien auf der Zielgeraden ihres Langstreckenlaufs. Aber der Weg für die anderen Länder des Westbalkans ist noch weit. Und auch für die Ukraine würde es wohl noch lange dauern.

Zwar hat die Kommission Kiew Fortschritte bescheinigt, doch kommt der Reformprozess seit November kaum noch voran. Bisher ist nicht einmal ein Cluster der Verhandlungen eröffnet, weil Ungarn das blockiert. In diesem Tempo könnte ein Beitritt noch acht bis zehn Jahre dauern. Das wäre eine Einladung an Russland, das Land auch nach einem Friedensschluss zu destabilisieren, so die Befürchtung.

Wie könnte es anders laufen? „Schrittweise Erweiterung“ nennt die Kommission ihren Ansatz. Wenn der Beitritt früher erfolgen soll, muss sie dafür eine Mindestschwelle definieren.

Dazu gehören auf jeden Fall Rechtsstaatsgarantien: unabhängige Richter, eine wirksame Korruptionsbekämpfung und der Schutz von Grundrechten. Außerdem müssten Minderheiten geschützt sein und die demokratischen Institutionen funktionieren, was sich etwa bei Regierungswechseln zeigt. Notwendig wäre wohl auch, dass ein Staat die EU-Außenpolitik übernimmt, insbesondere die Umsetzung von Sanktionen. Und schließlich müsste er in Teilbereichen EU-Politiken umsetzen, etwa im Handel oder bei der Migration.

Vier Staaten könnten diese Kriterien relativ schnell erfüllen: Montenegro, Albanien, Moldau und die Ukraine. Nordmazedonien müsste zuerst seinen Konflikt mit Bulgarien überwinden. Serbien müsste sich insbesondere bei der Rechtsstaatlichkeit und in der Außenpolitik bewegen, wo es stets zwischen Brüssel und Moskau laviert. Bosnien-Hercegovina ist dagegen noch weit von einer Mindestschwelle entfernt. Kosovo steckt fest, weil es von fünf EU-Staaten nicht anerkannt wird. Für Georgien und die Türkei gibt es keine glaubwürdige Beitrittsperspektive.

Einem Beitritt müssten, wie im EU-Vertrag vorgesehen, der Rat der Mitgliedstaaten und das EU-Parlament zustimmen. In den jeweiligen Beitrittsverträgen würde dann geregelt werden, welche Rechte mit einer Mitgliedschaft verbunden sind und welche nicht. So könnten Staaten als Beobachter am Europäischen Rat teilnehmen, ohne Stimmrecht, solange sie noch nicht Vollmitglied sind.

Aktiv mitbestimmen dürften sie nur in Politikbereichen, in denen sie vollständig den EU-Besitzstand übernommen haben. Vetorechte könnten ebenfalls eingeschränkt werden. Und statt die Kommission immer größer zu machen, könnte die EU die ursprüngliche Idee aus dem Vertrag von Lissabon verwirklichen: ein kleineres Gre­mium, in dem nur zwei Drittel der Mitgliedstaaten einen Kommissar stellen.

Die Beitrittsverträge müssten auch beschreiben, wie ein Staat zur Vollmitgliedschaft und zu allen Rechten gelangen soll – das betrifft die Kärrnerarbeit, die jetzt noch einem Beitritt vorausgeht. Trivial wäre das nicht. Schließlich ist die Aussicht auf Mitgliedschaft im geltenden System der größte Motivator für Reformen. Und es müsste wohl auch Sanktionen geben, bis hin zum Ausschluss, wenn sich Staaten nicht an Reformzusagen halten.

Der Testfall dafür ist Montenegro. Die Kommission will die Beitrittsgespräche bis Jahresende abschließen und bereitet schon den Beitrittsvertrag vor. Diese Debatte werde darüber entscheiden, sagte Kos der F.A.Z., „welche Schutzmaßnahmen wir benötigen, um sicherzustellen, dass künftige Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen auch nach dem Beitritt weiterhin einhalten“. Man brauche „eine Versicherung gegen das Risiko von Trojanischen Pferden in der EU, also Ländern, die unseren gemeinsamen Zielen zuwiderhandeln“. Das reiche „von traditionellen Übergangszeiten bis zu innovativeren Maßnahmen zum Schutz des Haushalts der Union, ihrer Kernpolitiken und ihrer Entscheidungsstrukturen, einschließlich der Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit“.

Die Kommission glaubt, dass sie die neue Methodik ohne Vertragsänderung umsetzen könnte. Allerdings muss ein Beitrittsvertrag von jedem Mitgliedstaat ra­tifiziert werden. In einigen Staaten, darunter Frankreich, ist dafür eine Volksabstimmung nötig – eine hohe Hürde. Auch der politische Kalender ist anspruchsvoll: Im Frühjahr 2027 wird in Frankreich ein neuer Präsident gewählt, das könnte die Stunde der Rechtspopulisten sein, die ge­gen eine Erweiterung der Union sind. In Polen muss bis Ende nächsten Jahres ein neues Parlament gewählt werden, auch dort machen Nationalisten Stimmung ge­gen die Ukraine.

Zugleich drängt die Zeit. Wenn die Friedensverhandlungen zwischen Russland und der Ukraine unter dem Druck der USA voranschreiten, könnte der 20-Punkte-Plan noch in diesem Jahr wirksam werden. Da dürfte dann wohl nicht das Beitrittsdatum 2027 drinstehen, aber vielleicht 2028. Einige Staaten wollen beim nächsten Europäischen Rat in drei Wochen über all diese Fragen diskutieren, während die EU-Kommission erst einmal auf individuelle Konsultationen setzt.

Ih­ren Vorschlag würde sie dann wohl nach der Wahl in Ungarn Mitte April präsen­tieren, wie in Brüssel zu hören ist. Ende April treffen sich die Staats- und Regierungschefs zu einem informellen Austausch in Zypern. Das könnte die Gelegenheit für eine erste strategische Debatte sein, bei der sich entscheidet, ob eine tiefgreifende Reform überhaupt Chancen hat.